REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE
 

ha pronunciato la seguente:
 

SENTENZA

sul ricorso proposto da:
E.G., elettivamente domiciliato in Roma ... presso l’avvocato L.R., rappresentato e difeso dall’avvocato L.D., giusta procura a margine del ricorso;
ricorrente

contro

COMUNE di CEGLIE MESSAPICA, in persona del Commissario Straordinario pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma ... , presso l’Avvocato P.M., rappresentato e difeso dall’avvocato C.C., giusta mandato in calce al controricorso;
controricorrente

avverso la sentenza n. 330/01 della Corte d’Appello di LECCE, depositata il 11/06/01;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 27/05/2004 dal Consigliere Dott. Francesco Maria FIORETTI;
udito per il ricorrente l’Avvocato D. che ha chiesto l’accoglimento del ricorso;
udito per il resistente l’Avvocato C. che ha chiesto il rigetto del ricorso;
udito il P.M. in persona del sostituto Procuratore Generale Dott. CAFIERO Dario che ha concluso per il rigetto del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione, notificato il 7.3.1992, E.G. conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale di Brindisi il Comune di Ceglie Messapica chiedendone la condanna al risarcimento dei danni nella misura di lire 400.000.000.
A sostegno della domanda l’attore esponeva che la Commissione Edilizia di detto Comune aveva approvato, nella seduta del 29.6.1964, un piano di lottizzazione da lui presentato nella sua qualità di geometra;
che il Consiglio comunale aveva successivamente recepito uno schema di convenzione autorizzato dal Sindaco (delibere n. 93 del 17.7.1973 e n. 257 del 20.5.1977);
che in data 14.9.1974 aveva presentato istanza per ottenere la licenza edilizia per la realizzazione di due palazzine su due aree di sua proprietà ricomprese nell’ambito del menzionato piano di lottizzazione ed in conformità dello stesso;
che contro il silenzio-rifiuto del Sindaco aveva proposto ricorso al T.A.R., in quale ne aveva dichiarato la illegittimità (sent. del 12.2.1986 - 23.4.1987);
che nel corso di detto giudizio la Commissione Edilizia Comunale aveva espresso parere favorevole, ma che, definito il giudizio, il Sindaco aveva negato il rilascio della licenza con provvedimento del 24.8.1987 n. 15238, motivandolo con la notevole eccedenza di volumi del progetto rispetto ai parametri previsti nel piano di lottizzazione;
che tale provvedimento era stato impugnato dall’esponente dinanzi al T.A.R., il quale lo aveva annullato, stigmatizzando l’operato del Sindaco;
che per contributi di urbanizzazione aveva versato la somma di lire 6.606.872, che il Comune non aveva più restituito.

Costituitosi in giudizio, il Comune convenuto resisteva alla domanda, deducendo il difetto di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria e l’infondatezza della domanda nel merito.
Il giudice adito, su istanza dell’attore, pronunciava in data 19.10.1996 ordinanza ai sensi dell’art. 186-quater c.p.c., con la quale condannava il Comune alla restituzione della somma corrisposta per le opere di urbanizzazione e respingeva la domanda risarcitoria in quanto correlata alla violazione di un interesse legittimo.

Avverso detta ordinanza E.G., previa rinuncia alla pronuncia della sentenza, proponeva appello dinanzi la Corte d’appello di Lecce, quantificando il danno in L. 1.174.691.969 o, in subordine, in L. 885.680.987.

Il Comune di Ceglie Messapica resisteva al gravame.

Con sentenza in data 17.5.2001, depositata in data 11.6.2001, la corte d’appello summenzionata respingeva la impugnazione, osservando che nella condotta della P.A. non si ravvisavano gli estremi del dolo o della colpa.
Avverso tale sentenza E.G. ha proposto ricorso per Cassazione sulla base di un unico motivo, illustrato con memoria.

Il Comune di Ceglie Messapica ha resistito con controricorso.

 

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso il ricorrente denuncia omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia, prospettato dalle parti o rilevabile d’ufficio.
Lamenta il ricorrente che il giudice a quo abbia omesso di dare il giusto rilievo a circostanze decisive emergenti dalle sentenze del T.A.R., di cui in narrativa, ed in particolare al fatto che nella prima delle due sentenze il T.A.R. aveva pesantemente censurato il silenzio serbato dal Sindaco, esprimendosi in termini di doverosità del rilascio della licenza e creando, quindi, un forte vincolo conformativo alla successiva attività della P.A.

Il ricorso è infondato.

Deduce, in particolare, il ricorrente che la impugnata sentenza non avrebbe tenuto minimamente conto del fatto che il rapporto con l’amministrazione comunale era stato caratterizzato da ben due sentenze del T.A.R., delle quali la prima (n. 475/87), ritenute fondate le censure di carattere sostanziale dedotte dal ricorrente, non si era limitata ad una semplice pronunzia di illegittimità del silenzio rifiuto tenuto dal Sindaco (per il fatto che occorreva un provvedimento espresso), ma aveva affermato che questi era tenuto a rilasciare la richiesta licenza edilizia.
Alla luce del contenuto di questa sentenza la corte di merito avrebbe dovuto apprezzare la illegittimità del provvedimento di diniego di concessione che il Sindaco aveva poi opposto al ricorrente e che era stato annullato dal T.A.R. con la seconda sentenza (n. 1035/90).
Detta corte avrebbe, invece, semplicisticamente valutato il contenuto e la portata della seconda sentenza quasi che si fosse trattato di una banale pronuncia di annullamento per difetto di motivazione che lasciava impregiudicata la reiterazione del provvedimento negativo su diverse basi motivazionali, senza tener conto del fatto che la pronuncia del diniego di concessione seguiva la pronuncia di illegittimità del silenzio serbato dal Sindaco e si esprimeva in termini di grave censura nei confronti dello stesso.

Il T.A.R. aveva, infatti, ricostruito la vicenda edilizia evidenziando che il progetto del ricorrente era stato esaminato dalla Commissione Edilizia Comunale, che aveva conclusivamente espresso parere favorevole una prima volta con verbale n. 178 del 17.3.1976 e successivamente, confermando tale avviso, nella seduta del 5.1.1979.

Rilevava ancora il T.A.R. che in tale ultima occasione la Commissione Edilizia Comunale, aveva anche motivato il proprio giudizio giustificando l’eccesso di cubatura con la disponibilità dell’area rimasta scoperta da vincolare a verde pubblico.

Il Sindaco, pertanto, avrebbe potuto disattendere il parere favorevole espresso dalla Commissione Edilizia Comunale, e negare la concessione solo motivando adeguatamente il proprio dissenso, adducendo pertinenti ragioni in contrapposizione a quelle formulate, nella pronuncia tecnica infraprocedimentale, dalla Commissione Edilizia Comunale.

Il Sindaco aveva, invece, motivato il proprio diniego con riferimento ai medesimi profili (eccesso di cubatura) espressamente valutati dalla Commissione Edilizia Comunale (come non ostativi al rilascio della concessione) senza però spiegare i motivi del contrasto con la diversa opinione espressa da tale commissione.

Le richiamate pronunce del giudice amministrativo supporterebbero, secondo il ricorrente, un giudizio di colpevolezza dell’amministrazione nel suo comportamento complessivo, non essendosi questa conformata a regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione.

Deduce, altresì, il ricorrente che nel corso del presente giudizio né in primo grado né in secondo grado sarebbe stata contestata la edificabilità del suolo di sua proprietà né sarebbe stata formulata una qualche considerazione in relazione alla giustezza del provvedimento di diniego opposto dal Sindaco e ritenuto illegittimo dal T.A.R.

La corte d’appello, come risulta dalla sentenza impugnata, ha esaminato la fattispecie dedotta in giudizio alla luce del nuovo orientamento introdotto dalla sentenza n. 500 del 1999 delle sezioni unite di questa Corte, che ha riconosciuto anche il risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi, e che, in particolare, per quanto riguarda il requisito della colpa, ha affermato che non è invocabile il principio secondo cui, nel caso di esecuzione volontaria di un atto amministrativo illegittimo, la colpa della struttura pubblica è in re ipsa, richiedendo, invece, l’accertamento di detto estremo - da riferirsi non al funzionario agente, ma alla P.A. come apparato - una indagine, non limitata al solo accertamento dell’illegittimità del provvedimento in relazione alla normativa ad esso applicabile, ma diretta a verificare se l’adozione e l’esecuzione dell’atto illegittimo (lesivo dell’interesse del danneggiato) sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, alle quali deve ispirarsi l’esercizio della funzione amministrativa e che il giudice ordinario ha il potere di valutare, costituendo queste limiti esterni alla discrezionalità amministrativa.

Alla stregua dell’insegnamento che precede la corte di merito ha valutato nel suo complesso il comportamento tenuto dalla pubblica amministrazione, non ignorando, come affermato dal ricorrente, la prima sentenza del T.A.R, ed il parere espresso dalla Commissione Edilizia Comunale, ma attribuendo loro, al fine dell’accertamento della colpa, una valenza diversa da quella pretesa dal ricorrente.

La corte di merito, dopo aver evidenziato che il provvedimento del Sindaco di diniego della licenza era stato annullato dal T.A.R. per difetto di motivazione e che il motivo, per cui era stato annullato, non ne avrebbe impedito la reiterazione su basi di spessore più solido nel senso voluto dal T.A.R., ha osservato che, come riconosciuto nella stessa sentenza del T.A.R., la Commissione Edilizia Comunale aveva espresso parere favorevole dopo un sofferto iter amministrativo avendo rilevato un eccesso di cubatura rispetto alle previsioni del piano di lottizzazione, che aveva giustificato nel verbale conclusivo “con la rimanente area da vincolare a verde privato”.

Il Sindaco aveva ritenuto di non recepire codesto parere non vincolante, atteso il contrasto emerso in sede di esame consultivo.

Detto sofferto iter amministrativo, in assenza di altri elementi probatori, “non potendosi certo utilizzare le caratteristiche della tattica difensiva prescelta dal legale nel corso del primo giudizio amministrativo”, non consentiva di ravvisare nella condotta della P.A. (intesa come apparato) gli estremi del dolo o della colpa, atteso che la situazione di fatto “poneva gli atti dell’E.G. fuori di una ordinata, regolare, conforme linearità, sí da ingenerare “perplessità” nella stessa Commissione ed anche nel Sindaco (come si può desumere dal silenzio serbato in un primo tempo), inducendolo, alla fine, ad adottare un più deciso e netto provvedimento di reiezione”.

Osserva il collegio che detta motivazione appare adeguata, logica e conforme a diritto, avendo la corte di merito, come si evince da quanto sopra esposto, esaminato entrambe le menzionate decisioni del T.A.R. (peraltro, per quanto riguarda la prima, alla quale il ricorrente attribuisce particolare rilievo, devesi osservare che non è stata riprodotta nel ricorso nel suo contenuto integrale - come avrebbe richiesto il principio dell’autosufficienza del ricorso per Cassazione - non consentendo così a questa corte di poterne esaminare, al fine di valutarne la decisività, l’effettivo contenuto sia con riferimento agli accertamenti di fatto che alle valutazioni espresse dal giudice amministrativo) e considerato tutte le circostanze rilevanti al fine dell’accertamento della colpa della P.A.

Attraverso tale completa disamina la corte di merito è pervenuta alla conclusione che la condotta dell’amministrazione non potesse considerarsi tenuta in violazione dei principi di imparzialità, di correttezza e di buona amministrazione dinanzi ad una richiesta di rilascio di licenza edilizia per un progetto che superava i limiti di cubatura previsti dalla convenzione di lottizzazione (situazione che aveva indotto il Sindaco a serbare il silenzio, poi dichiarato illegittimo, sulla richiesta di licenza edilizia), ed in una situazione in cui la Commissione Edilizia Comunale aveva ritenuto dopo un sofferto iter amministrativo (di cui da atto lo stesso T.A.R., come evidenziato dal giudice a quo) di poter superare l’ostacolo, dando parere favorevole, solo considerando la possibilità di vincolare la rimanente area a verde privato.

Tale conclusione appare condivisibile, in considerazione del fatto che la situazione obbiettiva era tale da ingenerare, come affermato dalla corte di merito, perplessità nella stessa Commissione ed anche nel Sindaco, avendo ristante presentato richiesta di concessione per la edificazione di una costruzione, che non rispettava i limiti di cubatura, ed avendo la Commissione Edilizia Comunale, non senza contrasti interni, ritenuto di poter ovviare a tale ostacolo “con la rimanente area da vincolare a verde privato” senza, peraltro, che risulti che il richiedente avesse proposto tale eventuale soluzione.

Ora, se si può fondatamente ritenere che la esistenza di una lottizzazione dia luogo, in astratto, ad una qualificata aspettativa del privato di realizzare le opere previste, tale aspettativa non può più ritenersi, in concreto, qualificata qualora il privato pretenda di realizzare opere che non rispettino i limiti di edificabilità anche se, come nel caso di specie, la Commissione Comunale Edilizia abbia espresso parere favorevole indicando, dopo aver superato comprensibili contrasti interni, un’ opinabile soluzione per superare l’ostacolo.
In tale situazione, l’organo tenuto al rilascio della licenza, il Sindaco, non poteva non nutrire fondate perplessità circa la legittimità dell’emanazione di detto provvedimento, il cui diniego, si badi bene, è stato annullato, come evidenziato dalla corte di merito, non per vizi sostanziali, ma per difetto di motivazione, vale a dire per un vizio che non precludeva la possibilità di reiterazione dell’atto.

In una situazione non suscettiva di determinare nel richiedente un oggettivo affidamento circa la sua conclusione positiva, in una situazione, cioè, che, secondo la disciplina applicabile, non consentiva di prevedere, secondo un criterio di normalità, un esito favorevole e, soprattutto, in una situazione fattuale, creata dal richiedente, atta ad ingenerare nella pubblica amministrazione legittime perplessità, non si può fondatamente sostenere che il provvedimento di diniego della licenza edilizia sia stato adottato in violazione delle regole di imparzialità, di correttezza e di buon andamento, alle quali deve conformarsi l’azione amministrativa.

Per quanto precede il ricorso deve essere respinto.

Data la particolare complessità della materia, sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese giudiziali.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese.

Così deciso in Roma, il 27 maggio 2004. Depositato in Cancelleria il 23 luglio 2004